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Retos para la libertad de expresión en América Latina

09/11/2020
16 - Peace, Justice and Strong Institutions

Libertad de expresión, acceso a la información y seguridad de los periodistas
Entrevista con Guilherme Canela
Jefe de la Sección de Libertad de Expresión de la UNESCO

Una tormenta perfecta

Con la Pandemia por COVID-19, los desafíos a la libertad de expresión -regulatorios, de seguridad, laborales- se han presentado juntos. En Economía, a esto se le conoce como una “tormenta perfecta”.

En cuanto a desafíos regulatorios, en algunos países se han promulgado leyes de emergencia para disminuir o coartar la libertad de expresión. Tenemos desafíos de seguridad, pues algunos han sido encarcelados arbitrariamente, o sufren violencia física o en línea. Tenemos desafíos laborales, es decir, cómo los periodistas pueden cubrir la pandemia sin contraer el virus. Desafortunadamente, muchos han sido infectados y muchos han muerto por estas razones y hemos identificando un fuerte aumento de despidos de periodistas en muchas partes del mundo.

Tenemos desafíos del propio sector mediático, del ecosistema mediático, lo que llamamos de la viabilidad, de la sostenibilidad de los medios. Recibimos informes de que muchos medios están, sencillamente, cerrando las puertas en este periodo de pandemia. Algunos expertos, incluso, hablan de la posibilidad de que tengamos un desierto mediático en algunas partes del mundo, sin que se hagan nada para atender el fenómeno.

Y todo eso, toda esta tempestad perfecta, ocurre en el marco de una ola impresionante de desinformación. Entonces, irónicamente, en un momento que quizás sea uno de los momentos que más necesitamos una prensa libre, independiente y plural, en los últimos años, tenemos una prensa que está bajo ataque desde distintos ángulos.

La UNESCO está claramente subrayando este problema, no es un problema solo de México, es un problema global, y es un llamado a todas las partes interesadas a que nos preocupemos por tempestad perfecta. 

¿Cuál ha sido el papel de la UNESCO en el fomento y la salvaguardia de la libertad de expresión y el ejercicio periodístico en este contexto de la pandemia?

La UNESCO ha trabajado con distintas estrategias en este periodo de la pandemia. Por una parte, con herramientas de diálogo directo con los periodistas, es decir, herramientas que puedan ayudarles a enfrentar el problema. Por ejemplo, con la Organización Mundial de la Salud y nuestra Cátedra de periodismo en la Universidad de Texas, en Austin, produjimos un curso masivo para periodistas sobre cómo lidiar con estas situaciones en la pandemia. El curso se diseñó en varias lenguas, incluyendo el español, y ha sido cursado por más de 9 mil periodistas y profesionales de la comunicación de 162 países.

Otra estrategia de la UNESCO es la producción de documentos para los Estados miembros, para los poderes judiciales, para los fiscales, sobre cómo lidiar con los complejos desafíos para la seguridad de los y las periodistas y para el tema de la libertad de expresión en general.

Tras el inicio de la pandemia lanzamos un documento de políticas públicas (Descifrando la desinformación sobre la COVID-19) sobre el tema del periodismo, libertad de expresión y COVID. Hemos lanzado recientemente unas guías para operadores judiciales, o sea, jueces, fiscales, sobre el rol de los operadores judiciales en proteger la libertad de expresión y el acceso a la información pública en el contexto de la pandemia.

El 11 de septiembre lanzamos otro importante documento de políticas sobre la protección de los y las periodistas cuando cubren protestas sociales (“Seguridad de los periodistas que cubren protestas: preservar la libertad de prensa en tiempos de disturbios”) porque con todo lo que está pasando, estas protestas están creciendo en distintas partes del mundo. Y el rol de los y las periodistas de estar ahí reportando, garantizando que la policía haga su trabajo en línea con los estándares internacionales de derechos humanos, pero también dando voz a las demandas de los manifestantes, es fundamental.

Y un tercer ángulo en esta discusión es el diálogo directo con los actores relevantes, sean actores del poder judicial y de las fiscalías, los gobiernos, los reguladores o con los propios periodistas a través de eventos clave, como el Día Mundial de Libertad de Prensa, el Día Mundial de Acceso a la Información Pública y el Día Internacional de para poner fin a la Impunidad de crímenes contra los periodistas.

Este diálogo es importante porque los actores, todos, estamos con esta novedad, con estos riesgos, con esta tempestad perfecta de la que hablaba anteriormente y es muy importante entender cómo colectivamente podemos superar estos desafíos.

© UNESCO

156

asesinatos registrados en el mundo entre 2018 y 2019

40 %

de los asesinatos en todo el mundo ocurrieron en LAC

89

periodistas asesinados en países sin conflictos armados (54 en 2018; y 35 en 2019)

¿Qué características o principios rectores garantizan la eficiencia de estos mecanismos de protección para periodistas en América Latina, pero específicamente en México?

PPP = Prevención, Protección, Procuración de justicia

Las políticas públicas para la seguridad de los periodistas tienen que hacer énfasis en lo que UNESCO llama las “PPP” (las tres pes). La “P” de la prevención: evitar que los periodistas se encuentren en una situación de amenaza y/o violencia. La “P” de la protección (a la que volveremos en un momento) y que se refiere a los mecanismos de protección. Y la “P” de procuración de justicia. Es decir, si no hay una lucha contra la impunidad, si no se procura justicia cuando hay estos tipos de crímenes, se reproduce el ciclo vicioso de la violencia, porque si los niveles de impunidad siguen siendo altísimos, el cálculo que hacen los victimarios, los perpetradores de la violencia, es que no cuesta nada cometer un crimen contra un periodista o contra una periodista.

Si estas “tres P” no están articuladas de manera coherente, no tendremos una política pública eficiente de combate a la violencia contra los y las periodistas. Si falta una de estas “P”, en general, tendremos una política menos eficiente. Entonces, prevención, protección y procuración de justicia.

En escenarios donde está claro que la violencia contra los medios y los y las periodistas es un fenómeno instalado, es fundamental que el componente de protección esté claramente diseñado por las autoridades públicas. Una manera eficiente que hemos encontrado a partir de los análisis comparativos en distintos países, son los llamados mecanismos nacionales de protección

Guilherme Canela

Éstas son estructuras institucionales con reglas del juego claras, que pueden accionar rápidamente cuando se verifica, a través de un análisis de riesgo, que un periodista o una periodista está bajo un riesgo concreto. Estos mecanismos deberían tener la potestad y los instrumentos para proteger a este periodista o a esta periodista. Y esta protección puede ser desde sacar al periodista del lugar donde vive y llevarlo a un lugar protegido, ofrecer escoltas, ofrecer protección jurídica, etc. Dependerá, justamente, del análisis del riesgo previo, que es parte de esos mecanismos de protección.

Dos características fundamentales para el éxito de estos mecanismos (una está conectada a la otra) es, primero, su independencia, es decir, que las decisiones de estos mecanismos de protección puedan ser tomadas (de manera general) con múltiples partes interesadas, o sea, con la presencia de los propios gremios periodísticos, de la sociedad civil organizada, de las fuerzas de seguridad, etcétera.

Entonces, que haya una decisión independiente y “multiholder” (o de múltiples partes interesadas). Pero la otra cuestión que está asociada a esta dependencia es la cuestión presupuestaria, o sea, si estos mecanismos no tienen recursos para accionar, seguramente no van a funcionar. Y estos recursos deben asegurarse de una manera sostenible, porque si la decisión de si el mecanismo recibirá recursos se toma en cada ciclo presupuestal, si la decisión de dar o no recursos al mecanismo es una decisión político-partidaria que puede estar siendo influenciada por la sensibilidad que hay cuando estamos discutiendo libertad de prensa, los mecanismos pueden sufrir las consecuencias de este juego político-partidario.

Es fundamental que el mecanismo, que los mecanismos de protección, sean parte integral de esta política más amplia de las “PPP”. La característica fundamental de estos mecanismos es su independencia, incluyendo su autonomía presupuestal.

Evidentemente, una vez esto ha sido garantizado, hay detalles que son importantes, por ejemplo, en nuestras conversaciones con los mecanismos está muy claro que todos hacen hincapié en la centralidad del análisis de riesgo, es decir, si no tienen un buen mecanismo de análisis de riesgo es muy complejo que puedan ofrecer las medidas adecuadas de protección a los periodistas que están bajo riesgo. Y ahí hay otros detalles, pero, en general, la pieza clave es la conexión con una política de seguridad más amplia. La protección no puede ser el único elemento. Y la independencia del mecanismo para accionar.

© UNESCO

En México, la reciente desaparición de 109 fideicomisos que servían para instrumentar y fondear proyectos de investigación científica, cine, cultura e, incluso, el que soportaba el mecanismo de protección de personas defensoras de derechos humanos, plantea interrogantes importantes sobre cómo garantizar la libertad creativa, la libertad de investigación, pero, sobre todo, la libertad de expresión.

En este sentido, ¿cuáles son las condiciones o criterios ideales para que en los países exista la libertad de expresión?

Hay dos cosas. Un conjunto de criterios para proteger y promover la libertad de expresión, criterios que van mucho más allá de la cuestión específica de la financiación de mecanismos que puedan proteger la libertad de expresión. Por ejemplo, la UNESCO tiene indicadores, como los Indicadores de Desarrollo Mediático, los Indicadores sobre la universalidad de Internet (que aquellos interesados pueden buscar). Estos dos conjuntos de indicadores tienen, combinados, más de 400 criterios de cómo debe ser el mapa del ecosistema mediático y digital en un país para que la situación de la libertad de expresión esté efectivamente garantizada.

Otra cosa más específica sobre la pregunta que me ha hecho, tiene que ver con la financiación de mecanismos y órganos que son importantes en el rompecabezas de lo que llamamos de ecosistema de la protección de la libertad de expresión. Este ecosistema incluye a las propias empresas de medios, a los y las periodistas, a la sociedad civil organizada, al sistema de justicia, a los sindicatos y a los órganos reguladores que pueden ser, por ejemplo, órganos reguladores de acceso a la información pública, los llamados comisarios de información, u órganos reguladores de broadcasting o de la radiodifusión, o pueden ser mecanismos efectivos de protección de periodistas.

Una cuestión central para este conjunto de actores del rompecabezas del ecosistema mediático, los y las reguladores, es que la libertad de expresión estará más protegida cuanto más independiente sean estos actores, estos reguladores, o estos mecanismos de protección. La independencia de reguladores y de mecanismos de protección ya está garantizada a partir de un conjunto de criterios. Por ejemplo, cómo se da la selección de los miembros de los Consejos de estas instituciones, cómo son seleccionados los y las consejeros… ¿es una decisión de un ministro de Estado, o del presidente de la república, o hay una votación en el congreso nacional? O sea, ¿cómo se hace esta selección? Esta gente ¿tiene una formación, una configuración amplia?, ¿viene de sociedad civil, de la academia, de distintos actores? O son solamente funcionarios conectados con un área específica del gobierno o de un partido político. La selección de esta gente es fundamental.

Un segundo criterio importante son los criterios de despido de esta gente, o sea, una vez seleccionada por cual sea el criterio, ¿cómo pueden ser echados? Es decir, la primera vez que esta gente no esté de acuerdo con lo que piensa el ministro o el presidente, o lo que sea, ¿ya pueden ser despedida, o no? ¿O tienen una estabilidad para que puedan ejercer su trabajo de manera autónoma, etcétera?

Entonces, hay ahí varios mecanismos para garantizar. Por ejemplo, editar lo que se llaman las “puertas giratorias”, cuando salen y van a trabajar para el sector regulador, cuarentenas; o si una vez que salen tienen su sueldo garantizado para que puedan actuar con más independencia. Todo eso para evitar el fenómeno de “captura” de estos actores. Sea la captura por el poder político, sea la captura por el poder económico, o por el sector regulador, o por el sector protegido, lo que sea.

Un tercer criterio importante son los mecanismos de rendición de cuentas, de “accountability” de estos órganos reguladores, de estos mecanismos. Esta gente tiene que rendir cuentas de lo que hace: ¿a quién rinde cuentas, ¿cómo rinde cuentas, ¿qué tan transparentes son sus actividades, cuáles son los indicadores?  Otro punto importante.

Finalmente, para garantizar la independencia de esta gente, un criterio importante es el presupuesto, o sea, cómo se financia. Evidentemente, si esta financiación está conectada a lo que hacen, o sea, si a alguien le gusta o no le gustan los resultados de las acciones de estos reguladores o de estos mecanismos de protección, vamos a tener problemas para su independencia. En otras palabras, si hacen las cosas bien, desde el punto de vista de quien asigna el presupuesto, tienen recursos; pero si hacen las cosas de manera distinta con lo que piensan quienes asignan los recursos, no tienen plata. Entonces tenemos un problema para la independencia.

Hay que encontrar formas de financiación de estos órganos reguladores o de estos mecanismos que sean formas de financiación sostenibles y que no estén conectadas a su decisión sobre los temas específicos. Entonces, por ejemplo, si el órgano regulador es un órgano regulador de acceso a la información pública, aunque no le guste al ministerio A, B o C, o a la secretaría de Estado A, B o C, su presupuesto sigue garantizado, porque es un mecanismo sostenible.

O si es el mecanismo de protección de periodistas, aunque el mecanismo haya decidido proteger a un periodista que es muy crítico al gobierno o al parlamento, los recursos para el funcionamiento del mecanismo están garantizados, independientemente de si a la gente le gustó o no le gustó la decisión del mecanismo. Ahora, no hay una única forma de hacer, de garantizar la sostenibilidad del presupuesto de estos órganos o de estos mecanismos. Algunos países deciden por “trusfunds” o el fideicomiso, otros países deciden por conectar la existencia de estos órganos a un impuesto, a una tasa particular, o sea, todo el impuesto sobre tal cosa va para este mecanismo.

Otros países deciden por un porcentaje fijo del presupuesto nacional que no cambia. Entonces no hay una única fórmula de hacerlo, pero lo que sí hay es la idea de que, si no pensamos en fórmulas que garanticen la independencia y la sostenibilidad presupuestal, vamos a tener un problema al final para la garantía de la libertad de prensa y de expresión.